Alfredo Narváez Medécigo. *
En octubre de dos mil cinco, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una controversia suscitada entre los magistrados electorales de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el entonces Presidente del Tribunal Electoral (1). En aquella ejecutoria se determinó, esencialmente, que los magistrados regionales debían percibir las remuneraciones correspondientes a su encargo aun cuando las Salas Regionales no estuvieran instaladas, esto es, aun cuando no se estuviese desarrollando un proceso electoral federal. Sin mencionar por ahora las consideraciones (jurídicas, desde luego) que llevaron a la mayoría de los ministros a determinar que los magistrados regionales debían cobrar sus sueldos mientras no estuviesen resolviendo los asuntos de su competencia, paradójicamente esta sentencia del máximo tribunal del país ha sido malentendida y ha tenido, en el ámbito de lo político, repercusiones que ponen en riesgo el desarrollo de la administración de justicia electoral en México.
A partir de que se determinó que el encargo de los magistrados electorales inicia al momento en que rinden la protesta constitucional ante la Cámara de Senadores (y que desde ese día tienen derecho a percibir su remuneración), se ha generado un inusitado consenso en torno al carácter permanente de las Salas Regionales como aspecto fundamental de las reformas en materia de administración de justicia electoral. Es decir, una gran mayoría -ahora sí- juzga necesario modificar la actual distribución de competencias jurisdiccionales entre las Salas (Superior y Regionales) del Tribunal Electoral para que todas sean permanentes (2), pretendiendo retomar en sus términos una iniciativa de reforma que el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional había presentado en el Senado en julio de ese mismo año (3) . La uniformidad en propuestas como esta es peligrosa, pues da cuenta de la poca reflexión que se ha tenido acerca de algún tema. Cuando los conceptos en boga son vaguedades sin mayor explicación como la ‘austeridad’, el ‘ejercicio responsable del gasto público’ y la ‘eficiencia presupuestal’, poco se tienen en mente otros mucho más desarrollados por los juristas, como lo son ‘tutela judicial efectiva’, ‘independencia jurisdiccional’, ‘garantías orgánicas’ (4) o ‘federalismo’. Sólo así puede explicarse cómo un limitado y equivocado razonamiento consistente en que “si los magistrados cobran, entonces que trabajen”, se haya podido convertir en la guía de las actuales propuestas de reforma a la jurisdicción electoral federal, anteponiéndose a los principios constitucionales vigentes en materia de administración de justicia.
Las propuestas referidas vienen a sumarse a aquellos otros factores que han mermado el carácter de órgano de control constitucional a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (5). Ellas pretenden ser parte de la reforma electoral integral que promueve el Ejecutivo y pregonan como meta la consolidación de México como un Estado Democrático de Derecho. Sin embargo, lejos de cumplir con su propósito, aquellas propuestas vienen a poner en jaque al sistema de administración de justicia electoral y, por lo tanto, la efectividad de los derechos que aquél tutela.
El TEPJF como órgano nacional y órgano federal
Desde 1996 el Tribunal Electoral forma parte del Poder Judicial de la Federación y es, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes o normas generales electorales (competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación), la máxima autoridad jurisdiccional en la materia (6) . Así lo estipula expresamente el artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que dota al Tribunal de atribuciones para conocer de:
A. Las impugnaciones relacionadas con las elecciones federales (de diputados, senadores y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos); (Juicio de inconformidad y Recurso de reconsideración)**
B. Las impugnaciones en contra de los demás actos y resoluciones del Instituto Federal Electoral y sus órganos que violen normas constitucionales o legales; (Recurso de apelación)
C. Las impugnaciones de actos definitivos y firmes de las autoridades de las entidades federativas competentes para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos; (Juicio de revisión constitucional electoral)
D. Las impugnaciones en contra de los actos y resoluciones de autoridades federales y locales que violen los derechos político-electorales de votar, ser votado, asociación o afiliación; (Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano)
E. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores o el Tribunal Electoral y sus servidores, (Juicio para dirimir las controversias entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores y Juicio para dirimir las controversias entre el Tribunal Electoral y sus servidores) y
F. Las impugnaciones en contra de la imposición de sanciones en materia electoral federal. (Recurso de Apelación) (7)
Para cubrir los supuestos señalados con anterioridad (8), se ha configurado legalmente un sistema de medios de impugnación en materia electoral que establece de manera concreta el nombre del medio de impugnación, los supuestos frente a los que procede, sus requisitos generales y especiales de procedibilidad, sus efectos, etcétera.
Ahora bien, la naturaleza del ordenamiento jurídico mexicano permite que en ocasiones los órganos de la Federación tengan el carácter de órganos nacionales (o del Estado federal) (9). En el campo jurisdiccional, el ejemplo más claro de este fenómeno parece ser el de un juez de distrito: al conocer de los juicios de amparo actúa como órgano nacional, mientras que cuando conoce de procesos penales federales actúa como órgano de la Federación. Sucede algo muy parecido en la materia electoral: del análisis del precepto constitucional referido se desprenden atribuciones para que el Tribunal Electoral actúe en dos ámbitos: el nacional (en los supuestos C y D) y el de la Federación (en el resto)***. Cuando actúa como órgano nacional, el Tribunal tiene la potestad de conocer de violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cometidas por las autoridades electorales locales de las entidades federativas (administrativas o judiciales). Siguiendo a los maestros Jesús Orozco y Armando Maitret:
…no existe impedimento teórico, técnico, ni jurídico alguno, derivado de la naturaleza del Estado federal mexicano, para que las resoluciones finales de los órganos electorales locales puedan ser impugnadas por razones de constitucionalidad ante un órgano jurisdiccional central –tal como ocurre en otras materias–, como es el caso del Tribunal Electoral que, al efecto, tiene el carácter de un órgano nacional o del Estado federal (y no meramente de la Federación, de manera similar a la que la Suprema Corte en su función de intérprete máximo de la Constitución federal)… (10)
El análisis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (reglamentaria del artículo en estudio), ordenamientos que establecen concreta y nominadamente los medios de impugnación que cubren los supuestos establecidos por el artículo 99 constitucional, ayuda a distinguir entre cuándo se está otorgando al Tribunal una competencia ordinaria federal y cuándo una extraordinaria nacional, de acuerdo con los medios de impugnación que aquél resuelve (11). Así, mientras que el recurso de apelación, el juicio de inconformidad, el recurso de reconsideración y los juicios laborales (del Instituto Federal y del propio Tribunal Electoral) representan medios de impugnación donde el Tribunal ejerce jurisdicción ordinaria federal (ya sea de única instancia o biinstancial), el juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano son medios de impugnación propiamente constitucionales (o del orden nacional), pues en ellos el Tribunal Electoral ejerce jurisdicción extraordinaria. En estos últimos, se insiste, es en donde el Tribunal Electoral puede revocar determinaciones de las autoridades electorales locales (judiciales o administrativas) de las entidades federativas, por violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que lo anterior implique una invasión a la esfera competencial que el artículo 124 les otorga a aquéllas.
De este modo, desde 1996, al sistema mexicano de control constitucional -integrado por las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales y el juicio de amparo- se sumaron el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral (12), en cuya resolución los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación actúan como órganos de carácter nacional. Todos ellos representan medios de control de carácter extraordinario y excepcional, figuras establecidas en el texto constitucional tanto “para lograr la conservación de sus ordenamientos como para prevenir su vulneración y reintegrar su inaplicación o indebida aplicación…” (13).
La actual distribución competencial del Tribunal Electoral
El esquema de los medios de impugnación electorales se complica un poco cuando se analiza la distribución de competencias que el ordenamiento da a las Salas del Tribunal Electoral. De acuerdo con la configuración constitucional y legal actual, las Salas Regionales, que actúan solamente durante el proceso electoral federal (14), conocen de:
• Juicios de inconformidad en las elecciones de diputados y senadores;
• Juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en contra de actos de la autoridad federal relacionados con el derecho de votar, y
• Recursos de apelación en contra de actos o resoluciones de los órganos inferiores del Instituto Federal Electoral (15).
Por otro lado, la Sala Superior, que es de carácter permanente, conoce:
A) En cualquier momento,
• Juicios de revisión constitucional electoral;
• Juicios para la protección de los derechos político-electorales de votar, ser votado, asociación o afiliación (16);
• Recursos de apelación en contra de actos y resoluciones de los órganos superiores del Instituto Federal Electoral, y
• Juicios laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores o entre el Tribunal Electoral y sus servidores.
B) Sólo durante el proceso electoral federal,
• Juicios de inconformidad en la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y
• Recursos de reconsideración en contra de las resoluciones dictadas por las Salas Regionales en los juicios de inconformidad de las elecciones de diputados y senadores al Congreso de la Unión y en contra de las asignaciones de representación proporcional que realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
C) Mientras no haya proceso electoral federal, en tanto que no funcionan las Salas Regionales, la Sala Superior conoce además de los recursos de apelación en contra de actos o resoluciones de los órganos inferiores del Instituto Federal Electoral.
Una vez analizados cuáles son los medios de impugnación electorales que corresponde resolver al Tribunal Electoral y a qué sala le compete sustanciarlos, la conclusión evidente es que el sistema ha sido diseñado legalmente para que -con la salvedad hecha de la Suprema Corte en las acciones de inconstitucionalidad- sea primordialmente la Sala Superior quien funja como órgano permanente de control constitucional en materia electoral. Si bien la Constitución otorgó la competencia para sustanciar los juicios de carácter constitucional al ‘Tribunal Electoral’ sin hacer distinción entre sus salas (17), las leyes minimizaron (acertadamente) la participación de las Salas Regionales en dichos medios de impugnación.
En efecto, la Sala Superior es quien tiene atribuciones legales para ejercer jurisdicción en los medios de impugnación que anteriormente se catalogaron como extraordinarios. Si sólo ella es competente para conocer en todo momento de las violaciones a la constitución realizadas por cualquier autoridad electoral (administrativa, jurisdiccional, federal o local) del país -a través de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano de votar, ser votado, asociación y afiliación y de los juicios de revisión constitucional electoral- entonces es notorio que la intención de quienes legalmente diseñaron el sistema fue la de prácticamente excluir a las Salas Regionales de dicho control constitucional permanente, otorgándoles la atribución de ejercer sólo (si bien a la luz de la Constitución) jurisdicción ordinaria durante los procesos electorales de la Federación.
Es cierto que las Salas Regionales del Tribunal Electoral también resuelven el juicio denominado ‘para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano’. No obstante, en los supuestos en que ellas lo conocen, en concepto de quien esto escribe, aquél no resulta un juicio extraordinario en estricto sentido. El medio de impugnación que las Salas Regionales resuelven presenta características diversas a las del juicio del mismo nombre que es competencia de la Sala Superior. Si bien el trámite, la substanciación y las reglas son iguales, como se ha mencionado, su procedencia se encuentra limitada a que se esté llevando a cabo un proceso electoral federal ordinario y se constriñe a violaciones al derecho de votar, es decir, procede sólo en los supuestos en que la autoridad federal electoral, debiendo hacerlo, no haya expedido credencial para votar con fotografía o se haya excluido indebidamente al ciudadano de la lista nominal de electores en un proceso electoral federal ordinario (18). Sin polemizar teóricamente acerca de si su naturaleza es la misma (19), su contenido lo hace más bien un recurso casacional o de legalidad interpuesto para revisar los procedimientos de inscripción al padrón electoral tramitados ante los órganos competentes del Instituto Federal Electoral, es decir, el único medio jurisdiccional ordinario para revisar el procedimiento de alta y actualización del ciudadano en el padrón electoral federal, con miras a ejercer el derecho de voto. Conviene recordar que la competencia para actuar como órgano de control constitucional se desprende de las atribuciones para conocer de violaciones constitucionales en cualquiera de los órdenes que forman parte del Estado federal. Debe estimarse que aquí no hay tal, pues -como ya se verá- sostener que cualquier violación a las disposiciones legales representa una violación constitucional es uno de los principales obstáculos a una administración de justicia efectiva en el país y una de las razones por las cuales en México se tiene un tribunal constitucional resolviendo litigios que no revisten ese carácter (20).
Así la configuración legal de distribución competencial, saltan a la vista dos cuestiones importantes que, sin el adecuado razonamiento, arropan -junto con la remuneración permanente a magistrados- la tendencia a querer establecer el carácter permanente de las Salas Regionales. Primero, que la Sala Superior tiene encomendada la resolución de gran cantidad de medios de impugnación y de muy variada naturaleza. Segundo, que no existe (al menos no prima facie, como veremos más adelante) impedimento constitucional para que las Salas Regionales pudieran conocer de los juicios de carácter constitucional, esto es, de los juicios de revisión constitucional electoral y de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano de votar, ser votado, asociación y afiliación.
La iniciativa de reforma propuesta por el PAN y sus propósitos
Algunos de los nuevos integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral recién se pronunciaron en conferencia de prensa a favor de ampliar las facultades de las Salas Regionales a fin de que éstas “empiecen a cumplir una función jurisdiccional que hasta este momento no esta prevista” (21). La propuesta no es novedosa, se encuentra en idénticos términos a la iniciativa de reforma presentada en julio de 2005 por Jesús Galván Muñoz, Senador del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (22) y parte de su aceptación pudiera deberse a que, en concepto de la mayoría, no requiere de una reforma constitucional.
La propuesta es bastante sencilla: pretende reformas a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y a la Ley Orgánica del Poder Judicial para establecer el carácter permanente de las Salas Regionales del Tribunal Electoral, así como una redistribución de las competencias para que aquéllas resuelvan los juicios de revisión constitucional derivados de procesos electorales municipales o elecciones de diputados locales -en el caso del Distrito Federal, procesos electorales delegacionales o elecciones de miembros de la Asamblea Legislativa- que formen parte de su circunscripción. Esta situación, sostienen sus partidarios, “tiene como propósito garantizar el principio de economía procesal en la resolución de los asuntos” (23), “mejoraría la impartición de justicia y desahogaría la carga de trabajo de la Sala Superior” (24).
Asimismo, de consumarse este aspecto de la reforma electoral, dejaría a la Sala Superior la competencia para conocer de los juicios de revisión constitucional electoral relacionados con las elecciones de Gobernadores y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal, así como una facultad de atracción para conocer del resto de los juicios de revisión constitucional que considerase relevantes.
Un análisis detallado de la propuesta de reforma y su implementación deja ver que las consecuencias que ella traería no se corresponden con los propósitos manifiestos de quienes la promueven y mucho menos con los principios constitucionales relacionados con la administración de justicia. Por el contrario, parece una reforma calcada de las que ha venido realizando el Estado mexicano con el Poder Judicial de la Federación en otras materias. Se trata de una política legislativa y judicial que no es propia de un Estado federal, pues los órganos de la Federación se reconocen como la panacea y se inmiscuyen en las competencias que la propia Constitución General de la República ha otorgado únicamente a las entidades federativas.
En la exposición de motivos de la iniciativa de reformas se justificó la distribución de competencias arriba apuntada por su finalidad, consistente en “aligerar la carga de trabajo de la mencionada Sala Superior...” (25), independientemente de que su rezago en asuntos sea prácticamente inexistente (26). En efecto, la propuesta pretende dar a las Salas Regionales competencia para conocer del juicio de revisión constitucional en elecciones municipales y de diputados locales en aras de desahogar trabajo a la Sala Superior. Estadísticamente la consecuencia de esta medida sería privar a la Sala Superior del conocimiento de un promedio de 438 juicios al año, dejándole un estimado de seis juicios de estas características (27). Esta situación, dividiendo el número entre las cinco Salas Regionales existentes, aparentemente haría que cada una conociera de aproximadamente 88 juicios de revisión constitucional al año y que la Sala Superior redujera en casi un 30% la totalidad de los asuntos que conoce. Cada uno de los tres magistrados que integran una Sala Regional sería ponente en un aproximado de 30 juicios de revisión constitucional al año, esto es, cada magistrado estaría encargado de formular 2.5 proyectos de sentencia al mes. El alto porcentaje en la reducción de asuntos de la Sala Superior en conjunto con la transferencia de una muy aceptable carga a las Salas Regionales es en apariencia tan atractivo que distrae y se olvida de que una Sala no es únicamente los magistrados que la integran. Es por ello que, atendiendo al funcionamiento que en realidad se da dentro de las Salas, las cifras no son tan fabulosas.
Una Sala, como cualquier tribunal, se conforma además de por los magistrados, por un secretario de acuerdos, secretarios proyectistas y todo el personal administrativo y técnico requerido para su funcionamiento (28). Cuando se promueve un juicio ante cualquier Sala del Tribunal Electoral, en síntesis, el procedimiento de trámite, sustanciación y resolución es básicamente el siguiente. La demanda del medio de impugnación se presenta ante la autoridad identificada como responsable y ésta la remite, junto con un informe circunstanciado, a la sala competente. Una vez recibida la documentación, el Presidente de la Sala integra el expediente e instruye al secretario de acuerdos para que lo turne al magistrado electoral que por estrictas reglas de turno le corresponda ser instructor. Lo usual es que el magistrado instructor asimismo turne el asunto a alguno de los secretarios proyectistas (instructores y de estudio y cuenta) adscritos a su ponencia para que, después de haberlo estudiado, lo auxilie en la elaboración del proyecto de sentencia, que representa una propuesta para resolver el litigio. Ya elaborado el proyecto y aprobado por el magistrado ponente, éste lo somete a consideración del resto de los magistrados que integran la Sala, quienes lo votan en sesión pública cuando consideran que el asunto fue suficientemente discutido. Los magistrados tienen además la aptitud para formular votos particulares en aquellos asuntos en que no se comparta el criterio aprobado por la mayoría.
Como puede verse, si bien es obligación de cada magistrado revisar todos los proyectos que se sometan a su consideración en la Sala (función difícil pero consustancial al cargo), también es cierto que la tarea más laboriosa en la resolución de un juicio es la formulación del proyecto de sentencia, labor en la cual son fundamentales los secretarios proyectistas. Las cifras que la reforma traerá no son tan impresionantes en razón de que cada uno de los siete magistrados que integran la Sala Superior cuenta (fuera del proceso electoral federal) con aproximadamente once secretarios proyectistas, cuatro secretarios auxiliares y once secretarias de ponencia para cumplir con la función jurisdiccional encomendada (29). Si lo normal es que un secretario elabore un proyecto de sentencia -algunas veces, en asuntos de amplia dificultad, entre varios secretarios formulan un solo proyecto-, entonces reducir 438 juicios de revisión constitucional al año en la carga de la Sala Superior implicaría quitarle a cada secretario la labor de elaborar 0.47 proyectos de resolución al mes, es decir, casi medio proyecto cada treinta días (30).
Es claro que estas son aproximaciones numéricas y que cada asunto que las salas resuelven reviste dificultades y caracteres completamente distintos. También es claro que cada Sala Regional recibirá diferente cantidad de medios de impugnación al año, pues la celebración de procesos electorales locales varía año con año y de entidad a entidad (31). Sin embargo, si el ejercicio sirve, entonces parecería que es menos costoso para el erario dejar que un secretario proyectista elabore medio proyecto de sentencia más al mes, que empecinarse en que los magistrados regionales resuelvan algo, ya que entonces se les tendría que proveer de todo el personal y los medios técnicos necesarios para hacerlo. El actual Presidente del Tribunal Electoral reconoció que “en caso de que la propuesta prospere tendría un impacto presupuestal, pues a los quince magistrados ya designados habría que dotarlos de secretarios de estudio y cuenta, instructores, auxiliares, personal técnico-administrativo operativo, así como la implementación técnica necesaria” (32).
Además, tampoco se entiende, si el propósito es aligerar la carga de la Sala Superior, por qué la propuesta se constriñe entonces sólo a juicios de revisión constitucional electoral. En tanto que la reforma legal propuesta no contempla alguna otra redistribución competencial, la Sala Superior continuaría conociendo de los recursos de apelación en contra de actos y resoluciones de los órganos inferiores del Instituto Federal Electoral durante el tiempo que transcurriese entre dos procesos electorales federales ordinarios (33), aun cuando las Salas Regionales sí estuviesen instaladas. Parece evidente que la facultad de resolver este medio de impugnación se otorgó a la Sala Superior únicamente en razón de que aquéllas no estarían instaladas, pues es una atribución que ellas tienen durante el proceso electoral federal. Si uno de los propósitos de la reforma es el apuntado, hubiera sido lógico pensar en darle a las Salas Regionales fuera del proceso una competencia que de por sí tienen durante el mismo. No obstante, esta omisión sólo confirma que la propuesta de reforma fue hecha al vapor, o bien que no obedece por completo a los propósitos que expusieron quienes la promueven y votaron en el Senado a favor de ella.
En cuanto al propósito -que se da así, sin mayor explicación (34)- de que la reforma garantizará el principio de economía procesal en la resolución de los asuntos, cabría decir que si el Senador Galván Muñoz se refería con ello a que se podría realizar el mayor número de actos en el menor tiempo posible (35), entonces no le asiste la razón. La capacidad de un juez de celebrar actos procesales depende directamente de los funcionarios que tenga adscritos y si bien la legislación dice que las Salas contarán con el personal necesario para su adecuado funcionamiento, esto no necesariamente implica que vaya a ser mejor o equiparable al personal con el que cuenta la Sala Superior. Además, el juicio de revisión constitucional normalmente no implica demasiadas actuaciones procesales. Regularmente se integra el expediente, se turna, se admite, se formula el proyecto, se distribuye y se resuelve y sólo en contadas ocasiones hay que requerir documentación o decretar alguna otra diligencia.
Ahora bien, la principal objeción a la reforma propuesta por el Partido Acción Nacional poco tiene que ver con su propósito de aligerar cargas. Se refiere más bien al señalamiento de que su implementación mejoraría la impartición de justicia (36). Al ser un tema tan relevante, se analizará en el apartado siguiente.
El juicio de revisión constitucional electoral en relación con los principios de administración de justicia de la Constitución
¿Cuál fue la lógica seguida por el legislador al concentrar en la Sala Superior la competencia para conocer del juicio de revisión constitucional electoral? Esta cuestión puede responderse en, por lo menos, dos sentidos antagónicos entre sí. Cada respuesta, sin embargo, trae aparejado en su argumentación un posicionamiento frente a las siguientes disyuntivas: la de México como Estado federal o Estado unitario; la del país como Estado Democrático de Derecho o régimen autoritario, y la de la Constitución mexicana como un conjunto de principios superiores o bien como un grupo de normas de contenido contingente. Más adelante se entenderá esta relación.
La primera respuesta que puede darse consiste en que, en tanto los medios de control constitucional tienen la naturaleza de ser juicios de carácter extraordinario y excepcional, la lógica del legislador fue la de configurar sólo un órgano de control constitucional de los actos y resoluciones electorales, respetuoso del orden federal y, por lo tanto, de las competencias conferidas por la Constitución a las entidades federativas. Cuando esa es la dinámica, no se requiere de más.
La segunda respuesta, diametralmente opuesta a la anterior, consiste en que no hubo tal lógica: simplemente el legislador no previó que los magistrados de la Sala Superior fueran a determinar a través de su jurisprudencia conocer de la democracia interna de los partidos políticos (37) y tornarían al juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en el medio de impugnación electoral más promovido en la práctica, -durante 2006, al 4 de diciembre se habían promovido 1753 juicios para la protección de los derechos político-electorales (38)- al punto de saturar la Sala Superior. Así, esta postura juzga necesario delegar esas facultades en órganos del mismo Poder Judicial de la Federación.
La primera de las posturas, esto es, la que considera que el legislador siguió una lógica determinada, es la que tiene coherencia constitucional y es compatible con los principios de administración de justicia contenidos tanto en la Ley Fundamental como en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México. Es la que reconoce un verdadero fin garantista en las leyes que establecieron que el juicio de revisión constitucional procede únicamente contra violaciones constitucionales (39), leyes creadas para ‘garantizar’ la vigencia y efectividad de los principios fundamentales consagrados en la Constitución (40), entre ellos el del Estado federal (41). Representa el argumento de quienes son concientes del propósito y de las implicaciones que tiene el hecho de que la Norma Superior -en su artículo 116- obligue a las entidades federativas a establecer un sistema de medios de impugnación y a que los órganos jurisdiccionales que los resuelvan gocen de las ‘garantías orgánicas’ de autonomía e independencia. (La repercusión fundamental de lo anterior es que en la actualidad cada una de las 32 entidades cuenta con una autoridad administrativa electoral local, así como con por lo menos un órgano jurisdiccional, encargados de velar por la legalidad de los procesos electorales). Por último, la primera postura también reconoce que el derecho procesal fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 17 Constitucional y en el artículo 14 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos implica lograr la vigencia de los derechos fundamentales sin dilaciones ante tribunales independientes y es, por lo tanto, un pilar del Estado Democrático de Derecho.
La segunda postura, la que sostiene la carencia de lógica legislativa, se sustenta en un argumento consecuencial que obedece a una política centralista que el Estado mexicano pretende imponer valiéndose del Poder Judicial de la Federación. Ya se ha visto antes en, por ejemplo, los juicios de amparo directo, la intención de revisar indiscriminadamente todas las resoluciones finales dictadas por las autoridades de las entidades federativas. Esta es la postura del que cree que se mejora la administración de justicia incrementando el número de Tribunales de la Federación y, al hacerlo, no se violenta el sistema federal; del que piensa que cualquier violación legal trae aparejada una violación constitucional; que la Constitución puede tener cualquier contenido y por lo tanto se le puede hacer cualquier reforma o, peor aún, que no requiere de reformas para que la ley reglamentaria pudiese cambiar algo tan trascendental como la configuración de un órgano constitucional. Se trata de los argumentos que se imponen en la propuesta de redistribución que se ha analizado. Conviene revisar, entonces, sus previsibles consecuencias.
Cuando el Poder Judicial de la Federación aumentó el número de tribunales colegiados de circuito para que conocieran del denominado amparo directo, la promoción de dicho juicio de garantías aumentó vertiginosamente: en la actualidad ya existen más tribunales colegiados de circuito que incluso juzgados de distrito (42) y el amparo directo funciona como una tercera instancia. Se ha estimado que cualquier sentencia contraria a derecho puede vulnerar los artículos 14 y 16 constitucionales y de ese modo la Federación termina siendo la palabra final en cualquier controversia local.
En todo litigio siempre hay alguien que pierde. Mientras más tribunales haya para conocer de un medio de impugnación, la tendencia es que se incentive la promoción de ese juicio. Llevándose este fenómeno a la materia electoral -en específico al juicio de revisión constitucional, cuya legitimación corresponde a los partidos políticos-, una situación en la que ahora las Salas Regionales conocieran de juicios de revisión constitucional representaría un incentivo para los partidos políticos a promover el juicio y, por lo tanto, a considerar los procedimientos ante sus órganos de justicia locales como un mero trámite para la procedencia del medio de impugnación ante la Federación.
Si aun cuando la carga de trabajo de la Sala Superior puede orillarla a desechar ciertos juicios de revisión constitucional mediante la interpretación estricta de los requisitos de procedencia -como el carácter determinante de la violación para el resultado de la elección o el desarrollo del proceso electoral respectivo (43)- aquélla regularmente no lo hace y continúa resolviendo el fondo de más juicios de los que debería (44). Entonces, con mayor razón y dado que no tendrán carga de trabajo ni incentivo alguno para rechazar esos medios, las regionales podrían adoptar una interpretación todavía más laxa de esos requisitos y de los artículos 14, 16 y 41 de la Constitución Federal -fórmula que se invoca generalmente- para conocer de esos juicios sin importar que realmente exista una violación constitucional. En contraparte, la justicia local no tendría incentivos a ser eficiente y profesional, pues es cada vez menos independiente: el propio funcionamiento del orden jurídico nacional la subordina de facto cada vez más a los órganos de la Federación. Según María Dakolias, independencia judicial (un principio consagrado en la Constitución Mexicana) significa mucho más que la libertad de un juez frente a la influencia política, pues abarca diversas dimensiones que incluyen aspectos estructurales, organizacionales y administrativos del sistema de justicia, que tienen un rol específico en aquélla (45). Esto incluye la apatía que genera en un juez local el que cualquier resolución que emita vaya a ser revisada por un órgano de la federación y que torna sus determinaciones en un mero trámite. Así las cosas, no se mejorará la calidad de la justicia local y, como círculo vicioso, se incentivará la promoción de cada vez más juicios “constitucionales” ante los tribunales de la Federación.
Una justicia local creíble, eficiente e independiente es correlativa a una justicia constitucional que sea efectivamente constitucional, pues, como se ha visto, la actuación de un fuero incentiva al otro. Cuando ni siquiera hay un problema real de violación constitucional, entonces el Poder Judicial de la Federación termina revisando actos de las autoridades locales únicamente sobre la base de la ley local (sin tocar la constitución federal), situación que es una manifiesta invasión centralista al federalismo jurisdiccional. Esta merma al Estado federal que subyace en la reforma analizada, se encontraría apoyada de manera decidida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la ya bastante criticada (46) contradicción de tesis 2/2000-PL, pues la consecuencia de sostener que el Tribunal Electoral carece de competencia para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de normas generales electorales incluso para inaplicarlas al caso concreto es que los juicios ante el Tribunal Electoral, en particular los juicios de revisión constitucional electoral, se vuelven simplemente una nueva instancia de control de legalidad local (47). Lo anterior, porque si la manera más común de decretar la inconstitucionalidad de un acto es la de decretar la inconstitucionalidad de la norma en que aquél se funda y el tribunal carece de facultades para pronunciarse en ese sentido, entonces se termina por equiparar la constitucionalidad de un acto a su correspondencia con lo que establece la ley local. De este modo, existen dos órganos que interpretan el mismo acto a la luz de la misma disposición legal, pero prevalece el criterio de quien alega ejercer control constitucional (que ya se vio, no existe en realidad). Incentivar la promoción de este tipo de juicios, situación que sucederá indefectiblemente al transferir la competencia a las Salas Regionales, es incentivar la invasión en la esfera competencial de las entidades y trastocar el federalismo.
Además, se tiene que analizar la redistribución competencial en función del derecho a la tutela judicial efectiva y de los principios de administración de justicia consagrados en la Constitución Federal. Para ver su pretensión satisfecha, los justiciables se verán obligados a agotar una instancia más (ya sea como actores o terceros interesados). Esto viola los principios de economía procesal y de seguridad jurídica, pues además de que los obliga a seguir un largo y costoso procedimiento primero ante la autoridad jurisdiccional local que no tendrá mucho sentido y después otro todavía más caro ante la autoridad judicial de la Federación, tampoco le permite al justiciable tener certeza de la resolución final, ya que siempre se podrán interpretar los mismos actos y las mismas disposiciones “a la luz de la Constitución” y obtener la conclusión que a los magistrados federales mejor les parezca. Si eso es “mejorar la impartición de justicia”, entonces no hay mucho más que decir.
Al principio de esta discusión se habló de los conceptos de ‘austeridad’, ‘ejercicio responsable del gasto público’ y ‘eficiencia presupuestal’. Sin que se tenga certeza plena de lo que dichos conceptos significan, no parece conforme con ninguno de ellos que la Nación tenga que solventar la institucionalización de treinta y dos autoridades administrativas electorales e igual número de tribunales electorales de las entidades federativas, así como la implementación de treinta y dos sistemas locales de medios de impugnación, cuando su funcionamiento deviene en inútil a su propósito, que es el de garantizar los derechos fundamentales en materia electoral. El costo es altísimo y, sin embargo, la trascendencia de sus determinaciones es nula.
Por último, conviene cerrar esta reflexión con un aspecto bastante discutible y opinable. Sostener que la reforma pretendida no requiere de una reforma constitucional parte de una concepción en la que la Norma Suprema del orden jurídico representa simplemente un conjunto de disposiciones de contenido contingente cuyo proceso de creación es más complicado y gravoso que el proceso de creación de otro tipo de normas. Sin embargo, existe otra concepción constitucional que asume a la Carta Magna no únicamente como las disposiciones literalmente establecidas en ella, sino como un conjunto de principios positivizados que rigen las actuaciones de los órganos del Estado así como los derechos fundamentales de los individuos que lo integran. De acuerdo con esa concepción, cada disposición en el texto constitucional guarda relación con el resto. Es ella la que permite sostener que si quiere reformarse la competencia del Tribunal Electoral a efecto de que las Salas Regionales conozcan de los juicios de revisión constitucional electoral, entonces tiene que eliminarse de ella el principio del Estado Federal y reconocerse a los Estados Unidos Mexicanos como un Estado unitario y centralista (48). Si esa es la manera de consolidar los derechos fundamentales de todos los individuos y convertir a México en un Estado Democrático de Derecho, entonces que así se asuma y reconozca por el Estado, mas no que se pregone el federalismo cuando la verdadera intención es la de eliminarlo.
Conclusiones
PRIMERA. La propuesta de reforma de redistribución competencial de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que pretende el carácter permanente de las Salas Regionales obedece a una cuestión política que poco ha reflexionado sobre las mejoras a la administración de justicia, la eficiencia presupuestal y el ejercicio del gasto público.
SEGUNDA. Desde 1996 se incorporaron al sistema mexicano de control constitucional el juicio de revisión constitucional electoral y el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Estos representan medios de carácter extraordinario y excepcional que permiten a la Sala Superior del Tribunal Electoral actuar como órgano permanente de carácter nacional y conocer de violaciones a la Constitución Federal realizadas por autoridades locales de las entidades federativas. El legislador acertadamente excluyó a las Salas Regionales de dicho control constitucional permanente.
TERCERA. La reforma de redistribución competencial pretende que las Salas Regionales conozcan de los juicios de revisión constitucional electoral relacionados con elecciones de municipios (o, en su caso, delegaciones) y diputados locales. Los propósitos manifiestos de desahogar la carga de trabajo de la Sala Superior y garantizar el principio de economía procesal no se cumplirían a cabalidad en atención al verdadero funcionamiento de las Salas.
CUARTA. La reforma propuesta generaría una indiscriminada revisión de las sentencias de las autoridades locales, vulnerando con ello el principio constitucional del Estado Federal y erradicando la independencia de los tribunales locales. Asimismo, la propuesta generaría vulneración al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en razón de que, al obligar al justiciable a una costosa nueva instancia, lo priva del reconocimiento de un derecho sin dilaciones.
QUINTA. Una justicia local creíble, eficiente e independiente es correlativa a una justicia constitucional que sea efectivamente constitucional. Cuando un tribunal constitucional resuelve un asunto local únicamente a la luz de las disposiciones locales, está invadiendo la esfera competencial del órgano jurisdiccional que originariamente tiene encomendado garantizar la legalidad. De prosperar la reforma, a la par de la contradicción de tesis 2/2000-PL, se completaría la merma del Tribunal Electoral como órgano de control constitucional.
SEXTA. La concepción de la Constitución como conjunto de principios armonizados y no como normas de contenido contingente hace que, para que la reforma de redistribución competencial propuesta prosperara, se necesitara de una reforma constitucional que eliminara el principio del Estado Federal. Lo anterior, implicaría que el Estado se reconociese como un Estado unitario.
Bibliografía
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Documentos electrónicos
Galván Muñoz, Jesús, Iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, http://www.pan.senado.gob.mx/LVIII-LIX/detalleiniciativa.php?id=26-252 en Sitio de Internet de los Senadores del Partido Acción Nacional, 6 de julio de 2005, fecha de recuperación: 7 de diciembre de 2006.
Coordinación de Jurisprudencia y Estadística de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Asuntos recibidos y resueltos por la Sala Superior por tipo de asunto y año, http://www.trife.org.mx/todo.asp?menu=4, fecha de consulta: 4 de diciembre de 2006.
Directorio de servidores públicos, sitio de Internet del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, http://www.trife.org.mx/todo.asp?menu=4, fecha de consulta: 11 de noviembre de 2006.
“Proponen ampliar facultades de las Salas Regionales del Tribunal Electoral”, Milenio Diario, http://www.milenio.com/index.php/2006/12/06/21273/, 6 de diciembre de 2006, fecha de consulta: 7 de diciembre de 2006.
Ejecutorias y jurisprudencia
Controversia entre órganos del Poder Judicial de la Federación 1/2005, Noé Corzo Corral y otros, 11 de octubre de 2005. Mayoría de siete votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza.
Compilación oficial Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2005.
Notas
* Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico Autónomo de México.
1 Controversia entre órganos del Poder Judicial de la Federación 1/2005, Noé Corzo Corral y otros, 11 de octubre de 2005. Mayoría de siete votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza.
2 Cfr. “Proponen ampliar facultades de las Salas Regionales del Tribunal Electoral”, Milenio Diario, http://www.milenio.com/index.php/2006/12/06/21273/, 6 de diciembre de 2006, fecha de consulta: 7 de diciembre de 2006.
3 Vid. Galván Muñoz, Jesús, Iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, http://www.pan.senado.gob.mx/LVIII-LIX/detalleiniciativa.php?id=26-252 en Sitio de Internet de los Senadores del Partido Acción Nacional, 6 de julio de 2005, fecha de recuperación: 7 de diciembre de 2006.
4 Vid. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón: Teoría del garantismo penal, 6ª ed., Trotta, Madrid, 2004, pp. 574-603.
5 Vid. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, “La justicia constitucional electoral mutilada”, en Memoria del IV Congreso Internacional de Derecho Electoral y IV Congreso Nacional de Tribunales y Salas Estatales Electorales, Tomo 7, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México, México, 2006, pp. 811-818.
6 Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús, Justicia electoral y garantismo jurídico, Porrúa, México, 2005, p. 19.
** Los medios de impugnación electorales no aparecen por su nombre en la Constitución, sino únicamente por los supuestos en que proceden. La nomenclatura que se pone entre paréntesis y en cursivas, para facilitar su comprensión, proviene de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
7 Cfr. Orozco Henríquez, J. Jesús y Armando Maitret, “El sistema mexicano contencioso electoral y criterios jurisprudenciales relevantes”, en El contencioso y la jurisprudencia electorales en derecho comparado: un estudio sobre veintiún países de América y Europa, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2006, pp. 317-319.
8 El artículo 41, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone la creación de dicho sistema, para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad en todos los actos y resoluciones electorales.
Cfr. Schmill Ordoñez, Ulises, El sistema de la Constitución Mexicana, 2ª ed., Porrúa, México, 1977, pp. 141, 142, 308 y 311.
*** No es obstáculo a la anterior clasificación que el Tribunal Electoral resuelva todos los medios de impugnación que conoce a la luz de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la misma contempla disposiciones tanto del orden nacional como del orden federal. Es debatible, sin embargo, el carácter con el que el Tribunal resuelve el recurso de apelación en donde conoce de violaciones constitucionales de la autoridad federal. En el presente trabajo se estima que en esos casos el Tribunal actúa con el carácter de órgano de la Federación en razón de que no existe algún otro medio de defensa jurisdiccional susceptible de promoverse en contra de esos actos, ni órgano jurisdiccional alguno que pudiese conocer de esas violaciones con anterioridad. Así, la apelación deviene en el medio de impugnación ordinario.
10 Orozco Henríquez, J. Jesús y Armando Maitret, “El sistema mexicano…, p. 318. Si bien las leyes reglamentarias lo establecen como requisito de procedencia, la Constitución es omisa en señalar que únicamente se pueden impugnar violaciones constitucionales. Cfr. Alanís Yépez, Rosa e Ignacio Ibarra, “El control constitucional de las leyes electorales locales y el juicio de revisión constitucional ante una sentencia de la Suprema Corte”, en Memoria del IV Congreso…, Tomo 1, pp. 24 y 25.
11 Vid. Artículo 186 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y artículo 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
12 Cfr. Ortiz Martínez, Carlos, “Los derechos fundamentales, el control constitucional y la justicia electoral”, en Memoria del IV Congreso…, Tomo 7, p. 691. Hay quienes incluyen en el conjunto al juicio político y a la facultad de investigación de la Suprema Corte conferida en el artículo 97 de la Constitución.
13 Gómez Haz, Nelly Sofía, “Reflexión sobre los alcances de la justicia constitucional”, en ibidem, p. 353.
14 De acuerdo con el artículo 174 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el proceso electoral inicia en el mes de octubre del año anterior a la elección y concluye con el dictamen y la declaración de validez de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
15 Artículo 195 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En ‘órganos inferiores’ se pretende encuadrar a todos aquéllos que no sean el Consejo General, el Consejero Presidente o la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral.
16 La Sala Superior del Tribunal Electoral, de vocación garantista, ha interpretado que la procedencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano abarca, además de los derechos de votar, ser votado, asociación y afiliación, cualquier otro que esté íntimamente vinculado con aquéllos, así como el derecho de acceso a la información pública en materia electoral. Vid. la tesis de jurisprudencia de rubro ‘JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CUANDO SE ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN.’ Vid. además, la tesis relevante de rubro ‘DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN MATERIA ELECTORAL. EL TRIBUNAL ELECTORAL ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES A SU CONTRAVENCIÓN, POR LA VÍA DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO.’, en Compilación oficial Jurisprudencia y tesis relevantes 1997-2005, TEPJF, México, 2005, pp. 164-165 y 487-489, respectivamente. Sirvan las cursivas para distinguirlo del que resuelven las Salas Regionales.
17 La Constitución, en su Artículo 61, párrafos 2 y 3, sí hace referencia a la competencia de los juicios de inconformidad y del recurso de reconsideración entre la Salas Regionales y la Sala Superior.
18 Artículos 80, párrafo 1, incisos a), b) y c), y 83, inciso a), fracción III, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
19 Formalmente pudiera considerarse un juicio, pero nunca un juicio extraordinario.
20 Cfr. Courtis, Christian, “La legitimidad del poder judicial ante la ciudadanía”, Nexos, México, año XXVII, núm. 329, mayo de 2005, p. 33.
21Galván, Flavio, apud. Milenio Diario, loc. cit.
22 Vid. supra nota 3.
23 Cfr. Galván Muñoz, Jesús, loc. cit.
24 Milenio Diario, loc. cit.
25 Cfr. Galván Muñoz, Jesús, loc. cit.
26 Cfr. Orozco Henríquez, Justicia electoral y…, p.31.
27 La cifra se obtuvo de promediar los juicios de revisión constitucional electoral resueltos por la Sala Superior por año, desde el 2000 hasta el 4 de diciembre de 2006, y al resultado restarle los 6 medios de impugnación que en promedio al año resuelve la Sala Superior relacionados con elecciones de Gobernadores. Cfr. Coordinación de Jurisprudencia y Estadística de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Asuntos recibidos y resueltos por la Sala Superior por tipo de asunto y año, http://www.trife.org.mx/todo.asp?menu=4, fecha de consulta: 4 de diciembre de 2006.
28 Vid. Artículos 188 y 195, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
29 Cfr. Directorio de servidores públicos, sitio de Internet del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, http://www.trife.org.mx/todo.asp?menu=4, fecha de consulta: 11 de noviembre de 2006.
30 Es pertinente destacar aquí que el juicio de revisión constitucional es de estricto derecho y, por lo tanto, no opera la suplencia de la queja deficiente en la expresión de agravios. Esto no es cuestión baladí para el magistrado que formula un proyecto de sentencia, pues, por mucho que la dificultad en la resolución de un medio de impugnación no dependa de la manera en que fueron formulados los agravios, implica más trabajo en la elaboración tener que suplir deficiencias a simplemente contestar los agravios formulados. vid. Artículo 23, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
31 En 2006 hubo procesos electorales locales en trece entidades federativas.
32 Galván Flavio, apud. Milenio Diario, loc. cit.
33 Vid. Artículos 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 44, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
34 Cfr. Galván Muñoz, Jesús, loc. cit.
35 Cfr. Gómez Lara, Cipriano, Teoría General del Proceso, 9ª ed., Oxford University Press, México, 2002, p 58.
36 Vid. supra. Nota 24.
37 Cfr. Jurisprudencia de rubro ‘JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS’, en Compilación Oficial…, pp. 161-163.
38 Cfr. Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, loc. cit. supra nota 27.
39 Artículo 186, fracción III, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 86, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
40 Cfr. Ferrajoli, Luigi, op. cit., p.851.
41 Artículos 40, 41 y 124 de la Constitución General de la República.
42 Vid. http://www.cjf.gob.mx/
43 Artículo 99, fracción IV de la Constitución Federal. Se creó el carácter determinante cualitativamente y cuantitativamente.
44 Cfr. Alanís Yépez, Rosa e Ignacio Ibarra, op. cit., p.25.
45 Cfr. Dakolias, María, The Judicial Sector in Latin America and the Caribbean: Elements of Reform, The World Bank, Washington, 1996, (World Bank Technical Paper Number 319), p. 8.
46 Vid. Maitret Hernández, Armando, “Análisis de un caso de creación judicial de lagunas en el sistema de protección de los derechos fundamentales político-electorales de México”, en Revista de la Facultad de Derecho de México, Universidad Nacional Autónoma de México, Tomo LVI, número 245, Enero-Junio 2006, pp. 449-475.
47 Cfr.Alanís Yépez, Rosa e Ignacio Ibarra, op.cit., p. 24.
48 Vid. Schmill, Ulises, op. cit., p. 141.
